▲ 사진:이승철 교수님

[더존뉴스칼럼=이승철 전 호서대 교수]최근 통합논의가 활발하게 진행 중인 대전광역시-충청남도, 광주광역시-전라남도, 대구광역시-경상북도(순서는 아무런 의미도 없다)가 실제로 통합된다면 어떤 현상들이 나타날까? 

이 글에서는 통합의 배경에서 적절한 통합의 절차∙통합청사 위치∙예산 등 자원배분∙교육청의 개수∙기초자치단체의 통폐합∙행정개편 등등에 이르는 일체의 논의를 배제하고 또 정치적 이해관계를 떠나서 주요한 통계자료만을 이용하여 우리나라 광역자치단체의 위상이 어떻게 변할지를 살펴보고자 한다. 

인구관련 주요 지표와 경제관련 지표들을 적절하게 선정하여(자료의 존재에 따라 제한적임을 미리 밝힌다) 14개 공역자치단체를 상정하여 논의를 진행하고자 한다(기존 17개 광역자치단체 중 3개 광역자치단체가 통합으로 사라지기 때문이다). 

이 논의는 단순한 기술적 통계분석에 기초한 것이어서 실제로 발생할 수도 있는 통합의 시너지 효과는 전혀 반영되지 못한다는 뚜렷한 한계가 있다. 

나아가서 광역자치단체의 단순한 통합을 가정하더라도 통계적인 수치는 변하게 되지만, 기존 기초자치단체들의 제반 상황은 전혀 영향을 받지 않는다는 분명한 취약점 역시 미리 지적해 두고자 한다. 

◆인구규모 및 인구구조 관련 지표들의 변화 

먼저 인구 규모를 살펴보기로 하자. 표<1> 시도별 주민등록인구(2025년 12월 말 기준)에 따르면 대구광역시와 경상북도가 통합되면 4,859,558명의 인구규모가 되는 것으로 나타난다. 

또 대전광역시와 충청남도가 통합되면 인구규모가 3,577,482명에 이르며, 광주광역시와 전라남도가 통합되면 인구규모는 3,171,148명이 된다. 

따라서 대구-경북은 인구규모 3위, 대전-충남은 4위, 광주-전남은 7위가 되는 것으로 나타난다. 즉 인구규모의 측면에서 대구-경북과 대전-충남의 통합효과는 상대적으로 크고 광주-전남은 그에 미치지는 못한다고 할 수 있을 것이다. 

<표 1> 시도별 인구 규모(2025년 말, 주민등록인구 기준, 명) 

그렇다면 최근 급속하게 증가하고 있는 1인 가구의 비율은 어떻게 변하게 될까? 2024년 말을 기준으로 1인 가구의 비율을 살펴보기로 하자(1인 가구의 비율이란 일반가구 중 1인 가구가 차지하는 비율을 뜻한다).

통합된 대전-충남의 1인 가구비율은 38.8%로 14개 광역자치단체 중 4위, 광주-전남은 6위, 대구-경북은 7위에 해당하는데 광역자치단체 통합의 효과가 큰 것으로 나타나지는 않는다고 할 수 있다.

<표 2> 시도별 1인 가구비율(2024년 말, %) 

2024년 통계청 자료에 따르면 서울특별시, 대구광역시, 광주광역시, 광주광역시, 대전광역시, 세종특별자치시 및 충청북도에는 어가인구가 없는 것으로 나타났다.

따라서 3개 통합특별시가 새롭게 등장하더라도 기존의 어가인구 순위는 아무런 영향을 받지 않는다.

즉 통합된 광주-전남(32,268명)이 1위, 대구-경북(13,831명)이 2위, 대전-충남(12,317명)이 3위에 해당하며, 이 세 곳의 어가인구는 전체 어가인구의 약 70%를 차지하는 것으로 나타난다.

3개 통합특별시의 등장에 따른 농가인구의 변화는 다음의 <표 3>에 정리되어 있다. <표 3>에 따르면 대구-경북이 14개 광역자치단체 중 1위, 광주-전남이 2위, 그리고 대전-충남이 4위에 해당하는 농가인구를 기록하게 되며, 이 세 곳의 농가인구는 전국 농가인구의 45.3%에 달한다.

이러한 사실은 새롭게 등장하는 3개 통합특별시의 농∙어가 인구가 전국 농∙어가인구에서 차지하는 비중이 매우 높다는 것을 의미한다. 

<표 3> 시도별 농가인구 수(2024년 말, 명) 

다음으로는 우리나라에서 사회적 이슈로 크게 부각된 고령인구비율이 어떻게 변화할 것인지를 살펴보기로 하자.

<표4>는 2025년 말을 기준으로 3개 통합특별시의 등장을 상정하여 14개 광역자치단체의 시도별 고령인구비율을 정리한 것이다.

<표 4> 시도별 고령인구비율(2025년 말, %) 

고령인구비율은 전체인구 중 65세 이상 인구가 차지하는 비율을 의미하는데, 그 값이 클수록 고령인구가 상대적으로 많다는 것을 나타내는 지표이다.

2025년 말을 기준으로 통합된다면 대구-경북의 고령인구비율은 24.8로 계산되어 14개 광역자치단체 중 4위에 해당한다. 광주-전남은 24.2%로 5위, 대전-충남은 21.7%로 8위에 해당한다.

통합을 가정하면 광역시 지역인 세 곳(대구, 광주, 대전) 모두는 고령인구비율이 높아지는 것으로 나타난 반면, 도 지역이었던 세 곳(충남, 전남, 경북)은 고령인구비율이 크게 낮아지는 것으로 분석되었다.

그렇다면 다음으로는 3개 통합특별시가 등장하게 되면 청년인구의 비율은 어떻게 될 것인지를 살펴보기로 하자.

우리나라에서는 청년인구를 세 가지로 정의하고 있다. 즉 19-39세 인구, 15-29세 인구 혹은 19-34세 인구를 각각 편의에 따라 청년인구로 정의하는데, 여기에서는 통계청 자료에서 정한 바에 따라 19-39세 인구를 사용하기로 한다.

청년인구비율이란 청년인구가 전체인구에서 차지하는 비율을 의미하며, 이 비율이 높을수록 젊은 층이 전체인구에서 차지하는 비중이 높다는 것을 나타내므로 보다 활력적인 지역이라고 판단할 수 있다.

<표 5>에 따르면 3개 통합특별시 중 대전-충남의 청년인구비율(27.4%)이 가장 높아 서울특별시 다음으로 2위에 해당할 것으로 나타나며, 광주-전남(23.7%)과 대구-경북(23.3%)은 각각 10위와 11위를 차지할 것으로 분석되었다.

2개 시 지역(대전, 광주)에서는 기존 청년인구비율이 상대적으로 크게 낮아지고 1개 시 지역(대구)은 상대적으로 조금 감소한다.

이와는 달리 3개 도 지역 모두, 정도의 차이는 있지만, 기존 청년인구비율이 상당히 증가하는 것으로 분석되었다.

<표 5> 시도별 청년인구비율(2024년 말, %) 

다음으로 최근 들어 많은 관심을 끌고 있는 소멸위험지수를 통합 후인 14개 시도별로 살펴보고 3개 통합특별시의 소멸지수의 변화를 추정해 보기로 하자.

소멸위험지수 또는 지방소멸위험지수란 2018년 이상호 박사(한국고용연구원)가 처음 사용한 개념으로 알려져 있는데 특정 지역의 20-39세 여성인구로 같은 지역의 65세 이상 인구를 나눈 값으로 얻어지며 단위는 없다.

이 지수는 특정 지역의 소멸위험 정도를 예측하는 지표로 사용되고 있는데, 그 값이 클수록 지역소멸의 위험이 낮은 반면 그 값이 작을수록 소멸위험이 높다고 판단하는 것이다.

최근 급속히 진행되고 있는 저출산-고령화 사회에서 이 지수가 갖는 의미는 결코 적지 않다고 할 수 있다.

정부 역시 이 지수를 고려하여 2022년부터 소멸위험에 처한 기초자치단체들에게 ‘지방소멸대응기금’을 선별하여 차등지원하고 있는 것도 사실이다(총 1조원을 2031년까지 배분하게 되어 있다). 

 <표 6> 시도별 소멸지수(2025년 말 기준)

우리가 추정한 바에 따르면 2025년 말 통합을 가정할 때, 14개 광역자치단체 모두 소멸지수가 1미만의 값(0.5-1.0 미만)을 기록해서 소멸위험 주의단계(3 class)에 속하는 것으로 나타났다. 

그리고 소멸위험지수 순위가 8위인 충청북도부터 최하위인 강원특별자치도에 이르기까지 7개 광역자치단체는 소멸지수가 0.5 미만이어서 소멸위험지역 중 소멸위험 진입단계(4 class)인 것으로 분석되었다. 

대전-충남은 통합의 효과를 기존 충청남도가 톡톡히 보는 것으로 분석된 반면(4단계였다가 통합으로 3단계로 올라감) 대전광역시는 같은 3단계를 유지하지만 그 수치가 크게 낮아진다. 

대구-경북은 기존과 같은 단계(4단계)이지만 광역시는 지수가 하락하는 반면 도 지역은 상승하는 결과가 나타난다.

광주-전남의 경우 광주는 3단계에서 4단계로 하락하는 반면 전남은 같은 4단계이기는 하나 소멸지수가 큰 폭으로 상승하는 효과를 보게 되는 것으로 분석되었다. 

결국 모든 통합특별시에서 광역시 지역은 상대적으로 소멸지수가 낮아지고 도 지역은 높아지는 현상이 공통적으로 나타난다. 물론 모든 기초자치단체의 소멸위험지수는 통합 전후에 변하지 않는다.  

우리나라 광역자치단체들의 경제상황을 나타내는 경제관련 지표들은 매우 다양하지만, 그 모든 것을 다루기는 시간적으로나 공간적으로 사실상 불가능하므로 부득이 몇 가지 측면들만 간추려 살펴보기로 한다. 

가장 먼저 살펴볼 것은 지역내총생산(GRDP : Gross Regional Domestic Product, 1년 동안 한 지역에서 창출해낸 부가가치의 합계)이다.

이 지표는 한 지역(광역자치단체)의 생산능력 정도를 짐작하게 해주는 변수로 알려져 있다. 즉 그 값이 클수록 생산능력이 높고 작을수록 생산능력이 낮다는 사실을 뜻한다. 

그런데 GRDP는 인구규모와 비례하는 경향이 있어 인구규모가 클수록 GRDP도 많은 것이 일반적인 현상이다. 물론 한 지역의 GRDP가 크다는 사실이 꼭 그 지역이 잘 산다는 것을 의미하지는 않는다. 

마치 중국의 생산능력(GDP)이 한국보다 크다는 사실이 중국이 한국보다 더 잘사는 것을 의미하지는 않는 것과 같다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해 우리는 1인당(per capita)이라는 개념을 도입하게 된다. 

1인당 지역내총생산은 특정 지역의 지역내총생산(명목)을 그 지역의 당해 추계인구로 나누어서 얻을 수 있다. 이제 3개 통합특별시를 상정하여 2024년의 14개 시도별 지역내총생산(실질, 추정치)을 구하면 다음의 <표 7>과 같다. 

<표 7> 시도별 지역내총생산(실질 GRDP, 2024년 추정치, 억 원) 

<표 7>은 14개 광역자치단체 별로 2024년도 실질 지역내총생산(2020년 불변가격, 추정치)을 계산하여 큰 순서대로 정리한 것이다.

경기도와 서울특별시가 각각 500조원 이상을 기록하여 압도적으로 큰 것으로 나타나는데, 이로부터 수도권으로의 생산능력 집중 현상(전체의 약 48.5%를 차지함)이 매우 심하다는 것을 한눈에 알 수 있다. 

세 곳의 통합특별시를 상정하면 대구-경북이 약 186조원으로 14개 자치단체 중 3위, 대전-충남이 약 186조 원으로 4위, 그리고 광주-전남이 약 139조 원으로 5위에 해당할 것으로 분석되었다. 

서울특별시와 경기도를 제외하면 이 세 곳이 다른 기존 광역자치단체들보다 GRDP가 커지는 효과가 있다. 

한편, 14개 광역자치단체 별 1인당 지역내총생산(명목)을 살펴보면 울산광역시가 8,519만여원으로 가장 높고 그 뒤를 약 6,122만원인 서울특별시가 잇는 것으로 분석되었다. 

통합된 대전-충남이 약 5,599만 원으로 4위, 광주-전남이 약 4,944만원으로 5위에 해당하는 것으로 분석되었고 대구-경북은 약 4,226만 원이 될 것으로 나타나 14개 광역자치단체 중 10위에 해당한다. 

<표 8> 시도별 1인당 지역내총생산(2024년 추정치, 천 원) 

 주 : 1인당 GRDP(명목)는 특정 해의 지역내총생산액을 당 해의 추계인구로 나눈 것임

다음으로는 3개 통합특별시를 포함하는 14개 광역자치단체의 무역수지가 어느 정도인지를 살펴보기로 하자. 

무역수지란 수출액에서 수입액을 차감한 것으로 수출액이 수입액보다 크면 무역수지 흑자, 수입액이 수출액보다 크면 무역수지 적자라고 한다. 2024년 기준 14개 시도별 무역수지 크기는 <표 9>에 정리되어 있다. 

통합된 대전-충남의 무역수지는 약 517억여 달러로 14개 자치단체 중 유일하게 500억 달러를 넘어선 것으로 나타났다. 

대구-경북은 약 253억여 달러로 3위, 광주-전남은 약132억여 달러로 6위에 해당하는 것으로 분석되었다. 모든 통합특별시는 도 지역의 대외거래 규모(수출액과 수입액을 합한 것)가 광역시 지역의 그것보다 크다는 공통적인 양상을 보였다. 

<표 9> 시도별 무역수지(2024년, 백만 달러) 

 주 : 무역수지 = 수출액 - 수입액 

다음으로는 14개 광역자치단체를 상정하여 경제활동인구와 실업률이 어떻게 될 것인가를 살펴보기로 하자. 

일반적으로 한 나라(혹은 한 지역, 여기에서는 한 광역자치단체)의 15세 이상 인구는 경제활동인구와 비경제활동인구로 나뉜다. 

경제활동인구는 다시 취업자와 실업자로 나뉘는데 실업률이란 경제활동인구 중 실업자가 차지하는 비율을 뜻한다. 

이러한 정의로부터 우리는 경제활동인구가 많을수록 그리고 실업률이 낮을수록 한 지역의 경제상황이 그렇지 않은 지역에 비해 양호할 수 있다는 사실을 유추하게 되는 것이다. 

<표 10> 시도별 경제활동인구(2025년 말, 천 명) 

우리나라의 생산능력이 수도권에 집중되어 있다는 말을 실감하게 하듯이 2025년 말 경기도의 경제활동인구는 약 798만 명 정도를 기록해 14개 자치단체 중 압도적 1위를 차지한 것으로 나타났다(전국의 27.1%에 해당).

2위를 차지한 서울특별시의 경제활동인구도 약 532만 명(전국의 18.1%)으로 나타나 이 두 지역의 경제활동인구를 합하면 전국 경제활동인구의 45.2%에 달한다. 

통합된 대구-경남의 경제활동인구는 275만여 명으로 14개 광역자치단체 중 3위, 대전-충남은 214만여 명으로 4위, 광주-전남은 182만여 명으로 6위에 해당할 것으로 분석되었다.

즉 통합의 긍정적인 효과가 나타나 3개 통합특별시는 모두 통합 이전보다 기본적인 경제여건이 양호하게 변모할 것으로 분석되었다. 

물론 이러한 분석이 가능하다고 하더라도 3개 통합특별시의 기초자치단체들의 상황은 결코 변하지 않는다는 점을 지적하고자 한다.

<표 11> 시도별 실업률(2025년 말, %) 

한편, 3개의 통합특별시를 상정했을 때 2025년 14개 시도별 실업률의 현황은 <표 11>에 정리된 바와 같다.

2025년 실업률이 가장 높은 곳은 전북특별자치도로 전국 실업률의 거의 두 배에 해당하는 8.0%를 기록하였다. 실업률이 5%를 넘는 곳은 14개 광역자치단체 중 여섯 곳에 달한 것으로 나타났고 충청북도가 2.6%로 가장 낮은 수치를 보여준다. 

광주-대전은 실업률이 6.2%로 14개 광역자치단체 중 2위, 대구-경북은 5.3%로 5위, 그리고 대전-충남은 비교적 낮은 3.5%로 10위에 해당할 것으로 분석되었다. 

실업률이라는 지표에서 이전과는 상이한 통합 효과가 나타난다. 두 곳의 광역시 지역(대구, 광주)은 실업률이 증가하게 되고 두 곳의 도 지역(경북, 전남)은 실업률이 하락하는 효과가 있었다.

그러나 충청남도는 통합으로 실업률이 상승하는 반면 대전광역시는 실업률이 하락하는 것으로 분석되어 다른 두 통합특별시와는 반대의 양상을 보인다. 

이상으로 우리는 세 곳(대구-경북, 대전-충남, 광주-전남)이 통합특별시가 되는 것을 전제로 몇 가지 통계자료를 이용하여 기초적인 기술적 분석(descriptive analysis)을 시도하였다.

새롭고 더 규모가 커진 3개 광역자치단체의 등장에도 불구하고 인구와 경제력이 수도권에 집중된 현상을 깨지 못함을 볼 수 있었다. 다만 기존의 격차를 다소 줄이는 효과는 분명 존재하는 것을 확인할 수 있었다. 

하지만 이처럼 단순한 분석으로는 통합으로 기대되는 시너지 효과 등을 전혀 측정할 수 없으며, 기존 기초자치단체의 상황 역시 전혀 고려하지 않는다는 분명한 한계와 문제점을 극복할 수 없다는 점을 다시 한번 지적하고자 한다.